Le contrôle financier préalable, fonction d’efficience ou surcharge administrative ?

 

La catégorie Management public des ressources humaines nous parait l’espace le plus riche en recherches managériales. Cette richesse est dûe au fait que cette sous discipline s’intéresse  directement à l’être humain,  principal élément de l’organisation. Ainsi, la réflexion  portera, à titre principal, sur le management des fonctionnaires, stagiaires, contractuels et temporaires, en activité dans le secteur de la fonction publique. Il est aussi de notre devoir de réserver ,dans nos écrits, une place respectable aux agents, généralement oubliés, exerçant dans cette même sphère, mais dans le cadre du filet social et de l’ANEM…

 

 

Article , publié dans la revue Al-Isbaah, intitulé ” Le management public des ressources humaines, sous l’éclairage de la justice organisationnelle. Le cas de la fonction publique algérienne “, par Ouahabi Benramdane.

                      http://www.al-isbaahcenter.com/                    

Introduction

Au préalable, faut-il souligner qu’à l’instar de très nombreuses notions de droit en Algérie, le « contrôle financier » est importé de la législation française.

En France, d’après KOTT (2004) «Les dispositions relatives au contrôle sont réunies au sein d’un texte unique : la loi du 10 août 1922(…). Le service du contrôle des dépenses engagées devient progressivement l’œil, puis le bras armé de la direction du Budget ».

Après l’indépendance, en Algérie, le contrôle financier est institué au sein du ministère des finances, et les textes y afférents sont amendés plusieurs fois.

Actuellement, le contrôle des finances publiques est exercé , conformément à la loi relative à la comptabilité publique,  sous trois formes : Le contrôle des dépenses engagées, le contrôle d’exécution, et le contrôle de gestion.

l‘existence de ces trois  contrôles, armés juridiquement, et dressés comme des sentinelles autour du trésor public, indique l’importance de la finance dans la vie des êtres humains. En fait, tous les intérêts d’un pays , individuels ou communs, à court, moyen et long termes, sont étroitement liés à la valeur  des deniers publics. Le volume et la nature de la richesse nationale imposent un  contrôle rigoureux des mouvements de la finance publique. 

Il parait que le contrôle préalable des dépenses engagés est  la forme de  contrôle des finances publiques la moins explorée. 

 Dans ce contexte, cet article propose la formulation d’un  éclairage sur les règles régissant  l’organe du contrôle préalable des dépenses engagées, et sur les aspects comportementaux de leur application. 

1. L’objet du contrôle préalable                          des dépenses engagées

La première forme du contrôle des finances publiques concerne le contrôle financier intervenant  à la phase d’engagement des dépenses  publiques, y compris celles relatives au management public des ressources humaines. L’analyse portera donc exclusivement sur le contrôle préalable des dépenses engagées.Tout d’abord devons nous préciser que « L’exercice de la fonction de contrôle  des dépenses engagées a pour  objet de :

  •  veiller à la régularité de l’engagement des dépenses par rapport à la législation en vigueur,
  •  vérifier préalablement la disponibilité des crédits,
  •  confirmer la régularité par un visa sur les documents relatifs aux dépenses ou, le cas échéant, de motiver  son refus(…),
  •  conseiller l’ordonnateur au plan financier,
  • informer mensuellement le ministre chargé des finances sur la régularité des engagements et sur la situation d’ensemble des crédits(…) ». (Article 58 de la loi 90-21 du 15/08/1990, relative à la comptabilité publique, joradp n°35 du 15/08/1990).
2. Les documents soumis au visa  du  contrôle préalable 

 En matière de dépenses relatives au management public des ressources humaines (MPRH),« sont soumis, préalablement à leur signature, au visa du contrôleur financier, les actes comportant un engagement de dépenses, ci-après énumérées : 

1. Les actes de nomination, de confirmation et ceux concernant la carrière et la rémunération des fonctionnaires, à l’exception de l’avancement d’échelon,

2. Les états nominatifs établis à la clôture de chaque exercice budgétaire,

3. Les états matrices initiaux, établis dès le début de l’année ainsi que Les états matrices  modificatifs(…). ». (Article 5 du décret 92-414 du  14/11/1992,   relatif au  contrôle préalable des dépenses engagées,  joradp n°82 -1992.) 

Le fonctionnement du service public doit être dynamique, car l’intérêt général change continuellement et graduellement  de formes et de contenus selon les générations chronologiques, culturelles, économiques et technologiques. La mise à jour efficiente des outils et techniques managériales exige une veille multi-sectorielle et continue. 

Ainsi, la gestion financière ne pourrait faire exception. Au contraire, la finance est parmi les premiers secteurs nécessitant veille et innovation. L’Histoire de la monnaie du troc au Bitcoin est suffisamment illustrative en la matière. À cet égard, l’actualisation  de la fonction de contrôle , dans toutes ses formes, s’impose.

Alors, qu’on est-il de l’actualisation du contrôle préalable des dépenses engagées financier en Algérie? Une très rapide  prospection juridique nous offre les premiers éléments de réponse. Effectivement, la lecture du décret 92-414 du 14/11/1992 nous permet de faire ressortir, ci-après, à titre indicatif, des observations à caractère critique:

  • l’hétérogénéité terminologique vis – à – vis                                                            du statut général de la fonction publique                                                              Le principal texte relatif au contrôle préalable des dépenses à engager, cité ci-dessus, est en harmonie terminologique avec le décret 85-59 du 23/03/1985 portant statut type(abrogé)  des institutions et administrations publiques et les textes réglementaires y afférents.                                                                                                                                                                                                                            Mais, sur ce plan, il est quelque peu en déphasage vis-à-vis du nouveau statut général de la fonction publique(SGFP) de 2006.  En effet, dans le décret 92-414 précité sont utilisées  des expressions telles que ” les actes de(…) confirmation ” ( article 5), ” les états de salaires des personnels vacataires et journaliers” (article 16).                                                                                                                                Or, dans le SGFP, actuellement en vigueur, il est question de ” titularisation du stagiaire”  au lieu de  confirmation ” (article 86), même si le terme confirmation est employé pour expliquer la titularisation. Il est question aussi de “contractualisation” (article 19) et ” agents contractuels” (article 21), au lieu de “personnels vacataires et journaliers”.                                                                                                                                                                                           
  • Le contrôle financier d’un document non financier !                                            Le texte objet de notre prospection ( décret 92- 414, article 5 ) énumère “les actes (…)  de confirmation” parmi les documents qui doivent être soumis au  visa préalable du contrôle financier .                                                                                                                                                                                                                                          Cette mesure est à ce jour appliquée. Mais, présentement, la décision de titularisation n’a aucun effet pécuniaire. Alors, pourquoi est-elle soumise au visa du contrôle qualifié de financier ?                                                                                                                                                                                                            Vraisemblablement, l’article 5 en question par laquelle est imposée  la soumission  de la décision ou arrêté de titularisation (ex- confirmation) au visa du contrôle financier est sous-tendu par certaines dispositions contenues dans la loi relative à la comptabilité publique, et aussi dans le statut type de 1985 révolu.                                                                                                                                                                    Autrement dit, pourquoi le contrôleur financier appose-t-il son visa sur un document n’ayant pas une incidence financière ?                                                                                                                                                                                       
  • Exception du contrôle financier d’un document à effet financier !                          En revanche, les décisions ou arrêtes d’avancement d’échelon dont l’effet est  pécuniaire par excellence, sont exceptés du visa du contrôle financier ( article 5 précité, point 1). Contrairement à la titularisation, l’avancement d’échelon n’est pas soumis au contrôle  préalable des dépenses engagées. Cette mesure est aussi  incompréhensible  , c’est le moins qu’on puisse dire.                                                                                                                                                                                          « L’avancement consiste dans le passage d’un échelon à l’échelon immédiatement supérieur».(Article 106 du SGFP). Après l’avancement, l’impact financier sur le traitement est systématique. « Le traitement résulte du produit de l’indice minimal de la catégorie de classement du grade, auquel s’ajoute l’indice correspondant à l’échelon occupé par la valeur du point indiciaire».(Article 5 du décret 07-304 du 29/09/2007, fixant la grille indiciaire des traitements et le régime de rémunération des fonctionnaires, joradp n°61-2007).                                                                                                                                                                                                             Ce décret précise dans son article 8 que « la valeur du point indiciaire(…) est fixée à quarante-cinq (45) DA ». Il s’agit bien d’une incidence financière suite à un engagement qui n’est pas soumis au contrôle financier préalable!

3.Les pièces justificatives                                   « jurisprudentielles »

Selon l’article 11 du décret relatif au contrôle financier, « le rejet provisoire est notifié dans les cas ci- après:                                                                                             -……….                                                                                                                          – absences ou insuffisance des pièces  justificatives,                                                    -………                                                                                                                         En termes plus directs, les engagements doivent être, conformément à l’article 30, alinéa 2, du même texte, « accompagnés de toutes les pièces justificatives nécessaires à leur  identification ». 

Mais, toutes les pièces justificatives ne sont pas précisées; ne sont pas énumérées. L’existence évidente des pièces justificatives telles que les décisions de nomination, de promotion de grade, d’attribution d’indemnités, ou même des documents tels que le plan de gestion des RH, les procès verbaux d’installation…,est indiscutable. La production de cette catégorie de pièces est une évidence basique.

Les questions qui se posent concernent l’exigence de «petites pièces» issue de la «jurisprudence» de certains agents publics exerçant le contrôle financier préalable. Sont-elles celles édictées par la coutume administrative et financière considérée comme source du droit ? Et qu’est -ce que la coutume en droit administratif  et financier ? qui  décide de sa légalité et de sa légitimité? 

En plus des pièces justificatives, l’ordonnateur est parfois “ordonné”,  verbalement, d’imputer la dépense sur la rubrique budgétaire qu’il choisie. Parfois, la formulation du motif de rejet est incompréhensible, du fait de la médiocrité rédactionnelle ou d’une étrange interprétation des textes .                                                                                                                                                                                                              La réalité nous fait connaître qu’il s’agit là des conséquences d’un pouvoir discrétionnaire qui produit assez de dommages dont les outils de mesure sont inexistants. Un pouvoir discrétionnaire octroyé au contrôle financier et exercé par certains services  de manière arbitraire et préjudiciable. 

Pratiquement, seul le contrôleur financier qui décide du caractère justificatif des pièces fournies par les ordonnateurs.  Sa décision est  obligatoirement suivie par l’ordonnateur burnouté. Ce n’est pas par possession de savoir que le contrôleur s’impose, mais par possession de pouvoir. Est- ce qu’on est pas devant un genre de despotisme  administratif minuscule ?

En fait, nombreux sont les responsables humiliés  par ce pouvoir discrétionnaire qui les transforme en simples conformistes. Sinon, le précieux cachet du contrôleur financier ne sera pas apposé. En conséquence, l’exécution partielle du budget sera subjectivement suspendue, pour une durée indéterminée…

Il parait que les responsables  centraux  compétents sont très conscients du problème des pièces justificatives. En effet , le manuel publié sous le timbre du ministère des finances en 2004 , consacre tout un titre  à la question des pièces justificatives. Mais, les difficultés comportementales, entre ordonnateurs et contrôleurs persistent , notamment en matière de dépenses de santé publique, qui sont des plus urgentes et des plus sensibles .

Alors, un « guide  des pièces justificatives des engagements des dépenses à présenter par les établissements hospitaliers  de santé publique»  est publié en 2014, sous le timbre de  la DGB. Mais, grande a été notre déception, après  la lecture, du dernier paragraphe du  préambule de ce guide: « Le Contrôleur Financier peut, s’il estime nécessaire exiger dans des cas particuliers des pièces justificatives, en sus de celles prévues dans ce guide pour appuyer un engagement de dépenses.»

 Le verbe peut que nous avons écrit en gras veut dire, contextuellement, pouvoir  discrétionnaire !

 4.  Le contrôle préalable des engagements            sous l’éclairage déontologique

Il est inadmissible de penser que  les comportements innés des fonctionnaires du contrôle financier  sont à l’origine de ce mal fonctionnel et déontologique. Au contraire, c’est un mal dû aux comportements acquis au sein de l’administration. L’analyse doit  prendre en considération, et en premier lieu, la culture de l’organisation, la culture de cet organe étroitement lié à la notion de souveraineté nationale.  

Ces ressources humaines sont des fonctionnaires comme nous. Ils sont parfois nos amis, nos voisins, nos frères et sœurs. Eux aussi, peuvent être des burnoutés qui souffrent  de sous-équité distributive, procédurale et comportementale. Comme nous, ils ont leurs qualités et leur défauts. Mais, ils ont aussi, comme les ordonnateurs, leur part de responsabilité  dans l’éventuel mauvais fonctionnement du service public. Et ils doivent en être conscients.

Le contrôle financier préalable des engagements  ne doit pas être  perçu uniquement  comme une procédure de contrôle de l’existence de crédits et de pièces justificatives et l’exactitude de leur  contenu  afin de préserver les deniers publics. Nous ne devons pas  perdre de vue, en plus de la procédure, la principale finalité d’atteindre l’efficience du service public  par  la réalisation de l’intérêt public satisfaisant, avec les moindres coûts possibles.

Le retard considérable dans la construction d’une école, dans sa  dotation en chauffages , en climatiseurs, le retard dans la réparation de son réseau de l’eau potable ou des eaux usées, à cause d’un retard ou rejet  de visa  non justifié peut générer des peines morales et matérielles  des plus atroces,  qui ne sont pas mesurables, notamment en zones urbaines. 

Le contrôle de régularité n’est pas uniquement la vérification de conformité et de disponibilité de crédits. c’est aussi une responsabilité sociale.

Mais, Il parait que les pratiques de contrôle critiquables sont le produit d’une socialisation professionnelle à laquelle sont soumis les  ressources humaines appartenant aux services du contrôle financier. Un phénomène, intra-muros, greffé parfois par des règles juridiques dépassées et par l’incrémentation de pratiques colorées d’une  supériorité imaginaire qui ne dit pas son nom. Une socialisation qui ronge la déontologie de l’administration publique, déjà fragilisée par des comportements plus néfastes. 

5. Un passer-outre irréalisable

 D’aucuns peuvent penser à la technique du passer- outre vis-à-vis du contrôleur financier, et même du trésorier à la phase de paiement, pour contourner leur contrôle lorsqu’il est jugé abusif par les ordonnateurs . En réponse, il convient de dire, que le passer-outre, en pratique, est un mythe, un fantasme juridique, planant très haut, comme l’albatros de Baudelaire, dans  l’imagination des juristes. 

Les conditions et les restrictions du passer – outre, précisées par l’article 19 du décret 92- 414 du 14/11/1992, le rendent pratiquement irréalisable. Le pouvoir discrétionnaire octroyé au contrôleur financier, permettant l’exigence d’une pièce justificative ou une  imputation budgétaire « jurisprudentielles » peuvent facilement  interdire le passer- outre.

Sur le terrain, loin du passer- outre qui suppose, pour le décider,   savoir, pouvoir et protection légitime, certains ordonnateurs intimidés, quémandent, afin que  le document d’engagement légal soit visé.

6. substitution de facto

Dans ce cadre, force est de rappeler que le contrôle a posteriori de la régularité des arrêtés, décisions ou contrats concernant les  ressources humaines, relève  de  la compétence des services centraux et locaux de la fonction publique.                         

Ce même contrôle de « régularité » , mais a priori, est une mission  confiée  aux services  du  contrôle financier, conformément à l’article 58 de  la loi relative à la comptabilité publique. Donc, deux organes exercent le contrôle de la régularité des engagements relatifs au management public des ressources humaines. Cette situation généra des interprétations contradictoires de certaines dispositions statutaires ou  à caractère indemnitaire.

Par conséquent, le “a priori”  du contrôle financier se substitue à  l’ “a posteriori“de la fonction publique. Le pire est illustré par les cas ou le contrôle financier local se substitue à son supérieur hiérarchique régional, voire central, quant à l’interprétation administrative des textes.                                                                                              En pratique, il y a ces situations qui exigent un éclairage ou directive par les financiers centraux, mais certains  contrôleurs financiers locaux les traitent avec légèreté, conformément  à leur “jurisprudence” obsolète. 

On peut même constater la substitution de la direction générale du budget (D.G.B) à la direction générale de la fonction publique (D.G.F.P), quant à l’interprétation de certaines dispositions réglementaires. Le contrôleur financier contrôle  la conformité,  la forme et le fond des documents administratifs. La législation et la réglementation relatives au contrôle financier lui confèrent un pouvoir discrétionnaire extravagant.

Or, d’un point de vue logique, son principal rôle, en sa qualité de financier, lorsqu’il s’agit des ressources humaines, est de contrôler l’existence des postes budgétaires vacants à l’occasion des recrutements, et s’assurer de l’exactitude  de  la classification de l’agent public,  des montants concernant les avancements et postes supérieurs, des indemnités,  des dates  d’ effets des dépenses à  engager…  Il doit s’intéresser, principalement, à l’aspect pécuniaire et non pas au rédactionnel assuré, à posteriori, par les services de la fonction publique.

Mais, il convient de souligner que le contrôle financier, lui-même, est victime d’une très large mission qui lui  est dévolue par la législation, sans que les moyens  humains et matériels suffisants ne soient mis à sa disposition.

En effet, l’article 58  de la loi relative a  la comptabilité publique précise, dans son 1er point, que l’ objet du contrôle financier , entre autres, est de « veiller à la régularité de l’engagement des dépenses par rapport à la législation en vigueur». Le terme législation, ici, manque de précision, manque de qualificatif.   

Cette donne ne glorifie pas le contrôle financier. Elle le surcharge. Sa plage de manœuvre est tellement vaste qu’elle alourdi son propre  fonctionnement, et en conséquence, celui des services publics.

En plus, si cet organe s’ingère, au préalable, dans tous les détails rédactionnels des documents des ressources humaines relatifs aux dépenses à engager, quelle signification donne-t-on à la responsabilité de l’ordonnateur ? 

Par ailleurs, la  pratique de ce  contrôle sur l’activité de  l’ordonnateur est déontologiquement critiquable, notamment, lorsque ce dernier fait preuve de qualifications  supérieures à celles des fonctionnaires chargés de son contrôle.

Il s’agit donc d’une sous-équité interpersonnelle produisant un effet néfaste et continu sur l’ordonnateur, qui devient une cible potentielle du burnout, et sur  les responsables des services de la fonction publique, destitués de facto, de certaines de leurs attributions.

7. Le contrôle financier est-il-utile au                management public des RH ?

Pratiquement, la décision du contrôleur financier  l’emporte sur celle des services de la  fonction publique, puisque le visa préalable du  premier  représente « la clé du trésor public ». 

Parfois, le contrôle financier s’intéresse au respect des conditions statutaires pour la nomination d’un agent et aux visas et considérants des décisions, et néglige l’application de la règle du service fait, qu’il est censé faire respecter.

Comment explique-t-on le rejet de l’engagement relatif à l’exercice de la garde administrative effective par un ingénieur en maintenance ou en informatique dans un établissement de santé publique ?

Est-il juste, que ce fonctionnaire ne perçoive pas l’indemnité de garde  de plusieurs mois, après le service fait ?

Sans  hésitation, il convient  de dire que ce rejet est injuste, illégal et illégitime. Mais qui est responsable de cette injustice ?

 Un tel constat, permet de s’interroger sur les inputs et outputs de l’organe du contrôle financier préalable des dépenses engagées.

Officiellement, une autre mission de vérification, identique à celle exercée par le trésorier, comptable de l’administration ou de l’institution, est confiée au  contrôleur financier . 

Juridiquement, le  contrôleur financier doit vérifier les éléments suivants :

  • «  La qualité de l’ordonnateur (…),
  • La stricte conformité avec les lois et règlements en vigueur,
  • Les disponibilités des crédits ou des postes budgétaires,
  • L’imputation régulière de la dépense,
  • les concordances du montant de l’engagement avec les éléments contenus dans les documents y annexés.(…). » (Article 9 du décret 92-414 du 14/11/1992, relatif au contrôle préalable des dépenses engagées, j.o.r.a.d.p n°82 du 15/11/1992).

Ensuite, intervient le trésorier pour effectuer  les payements des dépenses des engagements.

Pour ce faire, le trésorier doit s’assurer de:

  • « la conformité de l’opération avec les lois et les règlements en vigueur,
  •  la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué,
  •  la régularité des opérations de liquidation de la dépense,
  •  la disponibilité des crédits, (….)». ( Article 36 de la loi 90-21 du 15/08/1990, relative à la comptabilité publique, joradp n°35 du 15/08/1990).

De ce qui précède, on remarque que les principaux  éléments vérifiés par le contrôleur  financier  sont vérifiés, lors du payement de la dépense,  par le trésorier, comptable public. Les décisions ou arrêtés établis par les responsables des institutions et  administrations publiques, en leur qualité d’ordonnateurs, sont contrôlés, trois fois, respectivement,  par  les services du  contrôle financier, de la fonction publique, et du comptable.

Or, ce triple contrôle, n’a pas abouti à un management public des ressources humaines performant. En quoi  réside, alors, actuellement, l’utilité du contrôle financier ? et à quel coût humain, matériel, financier et temporel est-il réalisé ? Le management Taylorien, certes classique, focalisé  sur l’économie  des gestes, de la matière et du temps d’exécution des taches, est visiblement ignoré. L’administration publique algérienne ne se réfère t-elle pas à l’organisation pré-taylorienne ?                    

Conclusion

À la fin de cette contribution nous espérons avoir mis sous lumière quelques aspects de la fonction du contrôle préalable des engagements des dépenses engagées. Il était  nécessaire  d’attirer l’attention sur le devoir et le droit de revisiter  cet important organe de contrôle.

À travers sa fonction, le contrôle financier préalable a pu s’entourer d’une aura par l’utilisation de la petite chose dite «visa», clé du trésor public. Il est quasiment inexploré par les universitaires et méconnu des praticiens administratifs, et redouté par les ordonnateurs.   

C’est ce statut qui le rend, en principe, attrayant comme thème  de recherche et objet d’études de cas. En effet, il est le filtre des dépenses publiques, et à ce titre il doit être vérifié, réformé, rénové, et remplacé le cas échéant. Il est très utile de repenser la structure ainsi que la  fonction du contrôle financier des dépenses engagées.

Enfin, nous proposons que les  contrôleurs financiers régionaux, les représentants compétents de la DGFP, d’un laboratoire de  recherches universitaires des sciences de gestion et d’une  école de management public, et la volonté sincère de réforme soient invités à cette réflexion extra-muros.

Alors, que dites-vous de la problématique très simple suivante: quelles sont les possibilités d’optimisation de la fonction de contrôle préalable des dépenses sans compromettre la préservation des deniers publics? En réponse à cette question, nous formulons, ci-après, quelques hypothèses:                                                          – L’optimisation de la fonction de contrôle préalable réside dans la fusion du contrôle financier avec les services du trésorier, comptable public?                                          – La restructuration de l’organe du contrôle financier et la révision des règles auxquelles il est soumis sont les deux facteurs de rendre efficiente sa fonction?        – Le contrôle financier peut être plus performant par la formation continue de ses Ressources humaines ,Tout en le renforçant par des  moyens matériels modernes et  par un parc automobile adéquat ?                                                                            – Optimiser la fonction du contrôle préalable des dépenses est réalisable par  son informatisation et l’initiation d’études  universitaires  spécialisées en contrôle préalable  des dépenses engagées ? Ne dit-on pas: « de la  discussion jaillit la lumière »? Nous l’espérons…

 

 Références 

  • KOTT, Sébastien. Bibliographie In : Le contrôle des dépenses engagées :Évolutions d’une fonction [en ligne]. Vincennes : Institut de la gestion publique et du développement économique, 2004 (généré le 11 juin 2017) p. 423. Disponible sur Internet : <http://books.openedition.org/igpde/2506>. ISBN : 9782821828377.DOI : 10.4000/books.igpde.2506
  •  Décret 92-414 du 14/11/1992, relatif au contrôle préalable des dépenses engagées, joradp n° 82 – 1992).
  • Loi 90-21 du 15/08/1990, relative à la comptabilité publique, joradp n° 35-90.

 

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *