Le contrôle financier préalable, fonction d’efficience ou surcharge administrative ?

 

La catégorie Management public des ressources humaines nous parait l’espace le plus riche en recherches managériales. Cette richesse est dûe au fait que cette sous discipline s’intéresse  directement à l’être humain,  principal élément de l’organisation. Ainsi, la réflexion  portera, à titre principal, sur le management des fonctionnaires, stagiaires, contractuels et temporaires, en activité dans le secteur de la fonction publique. Il est aussi de notre devoir de réserver ,dans nos écrits, une place respectable aux agents, généralement oubliés, exerçant dans cette même sphère, mais dans le cadre du filet social et de l’ANEM…

 

 

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Le détachement clandestin, position sous silence

 

La catégorie Management public des ressources humaines nous  parait  l’espace  le plus riche en recherches managériales. Sa richesse est due au fait que  cette sous discipline s’intéresse  directement à l’être humain,  principal élément de l’organisation. Ainsi, la réflexion  portera, à titre principal, sur le management des différentes ressources humaines publiques : fonctionnaires, stagiaires, contractuels, et temporaires, en activité dans le secteur de la fonction publique. Il est aussi de notre devoir de réserver un espace respectable aux agents, généralement oubliés, exerçant dans cette même sphère, mais dans le cadre du filet social et de l’ANEM…

Extrait d’article publié dans la revue Al-Isbaah, intitulé « Le management public des ressources humaines, sous l’éclairage de la justice organisationnelle. Le cas de la fonction publique algérienne » , par Ouahabi Benramdane.

                      http://www.al-isbaahcenter.com/                    

Introduction

Statutairement, le fonctionnaire est mis dans l’une  des cinq positions suivantes : L’activité, le détachement, hors cadre, la mise en disponibilité et le service national. Le détachement est une position pratiquée, le plus souvent, par les administrations publiques, en transgression du statut général de la fonction publique ( SGFP). 

Ce statut définit le détachement comme étant « la position du fonctionnaire qui, placé hors de son corps et/ou de son administration d’origine, continue à  bénéficier dans son corps au sein  de l’institution ou l’administration publique dont il relève, de ses droits à l’ancienneté, à l’avancement  et à la retraite ». (SGFP, article 133).

Le contexte de cet article ne nous invite pas à relater les différents types de détachement et les conditions y afférentes. Nous sommes  plutôt intéressés par  la description et l’analyse , même brèves, du phénomène  de la clandestinité d’une  position statutaire. 

En effet, « Le fonctionnaire détaché est rémunéré  par l’institution ou l’administration publique, l’entreprise  ou l’organisme auprès duquel il est détaché ». (SGFP, article 137, alinéa 2). 

Il est clair, conformément à ces dispositions, que la rémunération du fonctionnaire détaché doit être prise en charge par l’administration d’accueil. Une telle action suppose l’existence  d’un poste budgétaire vacant, avant  la prise de décision de détachement.

1. Un détachement légitime  moralement,  irrégulier              juridiquement !

En pratique, rares sont les  détachements qui répondent aux conditions statutaires et financières. Les détachements de droit, en l’occurrence les cas énumérés par l’article 134 du SGFP, sont écartés  de   la présente contribution.

Les autres  détachements, objet de notre article, sont en quasi-totalité et en réalité accordés pour  regroupement familial, en faveur  de la femme fonctionnaire désirant  rejoindre la résidence  de son époux, suite à la mutation de ce dernier.   Ce genre de détachement irrégulier est  prononcé par décision juridiquement obsolète, à l’insu du contrôle financier à priori, et du contrôle à posteriori de la fonction publique, et  sans l’existence de poste budgétaire vacant dans le tableau des effectifs de l’administration d’accueil.

Bien entendu, le regroupement familial n’est pas une raison permettant le détachement, selon le SGFP. Certainement le fonctionnaire peut demander un détachement pour « exercer  auprès d’une autre institution ou administration publique et/ou dans un grade autre que son grade d’origine »(article 135 du SGFP).Mais les conditions préalables pour en bénéficier font souvent défaut. Ainsi, le détachement clandestin se présente comme unique alternative.

En dépit de tous les éventuels risques, le gestionnaire et le trésorier de l’administration d’origine continuent, respectivement, d’engager et payer la rémunération  du fonctionnaire détaché “clandestinement” et exerçant auprès de l’administration d’accueil.

2. Le détachement entre formel et informel

Impuissants devant l’irrégularité juridique qu’ils pratiquent suite à la pression du réseau informel, les responsables  de cette procédure souffrent, en silence, d’une dangereuse  injustice organisationnelle, dite injustice interpersonnelle.

En fait, les gestionnaires ne résistent que peu ou pas aux diverses et multiples interventions informelles pour l’acceptation des détachements fondés moralement,  mais irréguliers juridiquement.

Les interventions sont souvent exprimées verbalement, sans traçabilité, par des officiels ayant un pouvoir de fait ou de droit sur le gestionnaire. L’injustice interpersonnelle, difficilement perceptible est là, supportée par les gestionnaires, qui tentent de gérer le formel par l’informel . Le burnout les ronge davantage, silencieusement.

Les signataires des décisions  de détachement juridiquement irrégulières attendent, avec profonde angoisse, d’éventuelles sanctions disciplinaires, civiles et pénales,  en cas  de responsabilités  avérées.

Par peur des probables conséquences néfastes , les gestionnaires accordent des détachements clandestins renouvelables pour de courtes durées de  trois mois, de six mois  et très rarement d’une année. La courte durée leur permet de tenter de contrôler la situation et relativiser les risques. Et tant que  le poste budgétaire vacant n’est pas disponible pour une prise en charge régulière, ils attendent,  toujours angoissés, dans une conjoncture d’incertitude  pour régulariser la position du fonctionnaire par mutation.

Pourtant, malgré tous les risques probables, les gestionnaires ne font que gérer des situations difficiles que les pouvoirs publics n’ont pas pu résoudre de manière claire à ce jour.

En effet, les signataires des décisions de détachement clandestin pour regroupement familial, dans la mesure ou aucune sérieuse conséquence négative sur l’activité du service public n’est enregistrée, ne doivent être que félicités selon la moralité, malgré le vice procédural entachant l’opération. 

En revanche, les institutions et administrations publiques doivent être soumises à des normes de management public des ressources humaines permettant la continuité des services publics. Or, le détachement clandestin, échappe, pratiquement, à tous les contrôles administratifs et financiers pour  diverses raisons.

Il s’agit, donc, d’un flagrant paradoxe de normes, dans un management public, qualifié de procédural  par excellence.

Cependant, Il ne faut pas comprendre, à partir de ce  raisonnement, que nous nous opposons au détachement pour regroupement familial.

Au contraire, nous l’avons qualifié de légitime. Et ce qualificatif implique, en principe, que la position de détachement en question passe de la clandestinité et ses angoisses, à la régularité et le bien être.

3.  Une piste d’aide à la réflexion

Dans ce contexte, nous proposons  quelques éléments  qui peuvent être  utiles en cas de réflexion  sur le sujet en question.

Tout d’abord , il y a lieu  d’instituer une commission nationale de redéploiement des effectifs composée des représentants de la direction générale de la fonction publique, du ministère des finances  et du ministère auquel appartient  le  fonctionnaire concerné par le détachement.

Cette commission pourrait, en premier lieu, recevoir l’évaluation effective , élaborée conjointement par les services déconcentrés des trois administrations exécutives précitées, précisant:

  • Les états nominatifs des  ressources humaines en situation de détachement irrégulier,
  • les statistiques des cas, par grades, par institutions et administrations,  et par wilaya,
  • l’incidence  du détachement irrégulier sur l’activité de l’administration d’origine,
  • Les causes de ce détachement, classées par nature.

Les fonctionnaires en question doivent formuler des demandes de mutation accompagnées des pièces justificatives. Ensuite , la commission nationale de redéploiement des effectifs étudie les demandes et statue en fonction des critères     ci -après proposés:

  • Les distances  entre administration d’origine et administration d’accueil,
  • La profession de l’époux,
  • La possession de logement,
  • La situation familiale,
  • l’état de santé du couple.                                                                                                                                                                                                                                  L’étude de l’ensemble des dossiers, sous l’éclairage des données et critères   peut aboutir à la régularisation de plusieurs cas, à titre d’exemple par :
  • Le transfert du poste budgétaire de  l’administration d’origine à l’administration d’accueil,
  • La mutation de l’époux au lieu de l’épouse,
  • solution du problème du logement pour éviter la mutation,
  • L’ application de la stratégie du service civil, de manière à assurer le remplacement continue de la femme fonctionnaire mutée pour regroupement familial,
  • Etc.
Conclusion

Certes, il s’agit d’une problématique à deux variables contradictoires: le regroupement familial d’un part et la répartition efficiente des effectifs sur le territoire national,  par souci de préservation du service public, d’autre part. Toutefois, la recherche de solutions conciliant les deux variables  de  manière  satisfaisante n’est certainement pas impossible.

Par conséquent, il est souhaitable qu’une réflexion scientifique soit entreprise par L’autorité centrale compétente, afin de  mettre en œuvre des mesures souples, favorables au regroupement familial des fonctionnaires, au management public des ressources humaines, sans pour autant réduire l’activité des services publics. 

Enfin, il convient  de comprendre que ce n’est pas les solutions qui sont impossibles, mais c’est le pouvoir  respectueux  et sincère de la reforme qui fait défaut.

 

Référence

  • Ordonnances 06-03 du 15/07/2006, portant statut général de la fonction publique, articles 133-137, joradp n°46-2006). 

 

Hésitation de catégorisation dans la grille des rémunérations

 

La catégorie Management public des ressources humaines nous  parait  l’espace  le plus riche en recherches managériales. Sa richesse est due au fait que  cette sous discipline s’intéresse  directement à l’être humain,  principal élément de l’organisation. Ainsi, la réflexion  portera, à titre principal, sur le management des différentes ressources humaines publiques : fonctionnaires, stagiaires, contractuels, et temporaires, en activité dans le secteur de la fonction publique. Il est aussi de notre devoir de réserver un espace respectable aux agents, généralement oubliés, exerçant dans cette même sphère, mais dans le cadre du filet social et de l’ANEM…                                                                                       

Extrait d’article publié dans la revue Al-Isbaah, intitulé « Le management public des ressources humaines, sous l’éclairage de la justice organisationnelle. Le cas de la fonction publique algérienne » , par Ouahabi Benramdane.

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Introduction

La transition du système de l’enseignement  supérieur classique  au nouveau système LMD généra des difficultés de catégorisation des niveaux de qualification. A titre d’exemple, le master  était  classé à la catégorie 13, conformément au  décret  présidentiel n° 07-304 du 29/09/2007, fixant la grille indiciaire des traitements et  le régime de rémunération   des fonctionnaires.

En 2010, le décret précité est modifié et complété par un autre décret  par lequel le master  est valorisé   et classé, avec le magistère, à la catégorie 14. 

1. La nécessité de l’approche normative 

Or, la nouvelle catégorisation du master ne s’insérait pas dans un contexte de certitude. En effet, cette valorisation ne répondait  pas à des considérations  logiques, car elle n’était pas en harmonie avec les cursus des études universitaires classiques. Les reformes, de toutes natures, sont, habituellement, accompagnées de dispositions transitoires qui prennent en considération les éventuelles répercussions multidimensionnelles.

Autrement dit, la valorisation éphémère du master était rationnelle selon une approche propre au système LMD, mais elle n’était pas parfaitement raisonnable, dans la sphère plus large des titres universitaires qui englobe, en l’occurrence, le magister. D’un point de vue de justice organisationnelle, la valorisation du master a été perçue comme une sous-équité distributive, voire une humiliation des titulaires du magister.

2. Le magistère et le master, l’égalité refusée

En fait, cette problématique incarne les convergences  entre le ministère des finances et celui  de l’enseignement supérieur d’un côté, et la direction générale de la fonction publique (DGFP) d’un autre côté, en ce qui concerne le rapport  formation-emploi. La DGFP, structure très active, se trouve, à maintes occasions,  victime des dysfonctionnements organisationnels interministériels et des choix de paix sociale qui aboutissent, souvent, à des fins contradictoires avec celles  espérées. Etant une institution de normes sans véritable participation aux réformes, la DGFP ne peut résoudre de manière satisfaisante les dysfonctionnement du pouvoir exécutif. Cette situation nous enseigne, continuellement, que la réforme des statuts de la fonction publique ne peut être réalisable sans une approche normative.  

La classification pédagogique du master dans  l’échelle des études universitaires n’a pas été prise en considération lors de la valorisation. En d’autres termes , le master, titre de   graduation  ne  pouvait  être, logiquement,  égal au Magistère, titre de post-graduation, permettant l’accès  au grade de maître assistant ( universitaire) de classe “B”.

Aussi, Les diplômes des écoles supérieures et autres établissements ont été omis. La colère des élèves concernés  n’a pas tardé. Le master valorisé; les diplômés du magistère sont, par conséquent,  dévalorisé: celui qui n’avance pas recul, précise l’adage.

Par ailleurs, Ce cas du master révèle l’importance de la maturation  par la concertation  dans la prise de décision stratégique. Mais, il parait que la DGFP est chargée, pratiquement, mais sans réel pouvoir, en plus de sa mission en tant qu’organe centrale de la fonction publique,  de la mission de concertation confiée, juridiquement, au conseil supérieur de  la fonction publique,  qui n’a pas effectivement vu le jour à ce jour.  Cette situation favorise davantage l’élargissement de la marge des erreurs  normatives. 

3. Une catégorisation mort-née

La nouvelle catégorisation en faveur du master ne sera pas appliquée, du fait que  le nouveau décret présidentiel  est abrogé après moins de trois mois, et  le master   est déclassé  à la catégorie 13, tel que prévu par la grille  initiale des niveaux de qualification de 2007. 

L’abrogation du décret précité, après un court laps de temps record, confirme l’insuffisance et la hâte qui ont caractérisé cette valorisation.

L ‘exemple de la catégorisation  du master illustre, parfaitement, le besoin d’une profonde  réflexion, à même de guider toute autre opération de réforme du système de  catégorisation   des   grades et niveaux, sous  l’éclairage  permanent  des  principes   de justice.

La  catégorisation  des grades et niveaux doit être  élaborée avec un haut degré de certitude conjoncturelle et vision rationnelle et raisonnable.  

Conclusion

Selon l’article 56 du statut général  de  la fonction publique , la DGFP est chargée, entre autres, “de proposer  les éléments  de la politique  gouvernementale en matière de fonction publique et les mesures nécessaires à sa mise en œuvre”.

Il s’avère, alors, que  les propositions relatives à l’équité catégorielle relèvent  de  sa compétence, à côté de celle du ministère des finances et d’autres  organes.

Seulement, la DGFP souffre, atrocement, de sa position entre le marteau des directives politiques et l’enclume de la rationalité et la raison dictées par le savoir.

il est légitime  de pousser la logique jusqu’à sa fin, et s’interroger sur la relation entre le politique et le savant, en matière de management public des ressources humaines.

 

Références

  • Décret  présidentiel n° 07-304 du 29/09/2007, fixant la grille indiciaire des traitements et  le régime de rémunération   des fonctionnaires, joradp n° 61-2007.
  • Décret présidentiel n°10-315 du 13/12/ 2010,  modifiant et complétant le décret présidentiel n° 07-304 du  29/09/2007 fixant la grille indiciaire des traitements et le régime de rémunération des fonctionnaires, joradp n° 76-2010.
  • Décret  présidentiel  n° 11-97 du 28/02/2011  abrogeant le décret  présidentiel  n° 10-315 du 13/12/2010 modifiant et complétant le décret présidentiel n° 07-304 du  29/09/2007 fixant la grille indiciaire des traitements et le régime de rémunération des fonctionnaires, joradp n° 13-2011.

Des statuts particuliers incohérents

Le Nouveau management public est une fenêtre qui  met en lumière  les principales incarnations du New public management. Elle nous permet de mettre en exergue  la dynamique et/ou les frustrations engendrées par  la mise  en oeuvre des outils et techniques empruntés aux entreprises privées, pour manager les institutions et administrations publiques. La notion du service public résiste t- elle  au vent violent de la globalisation managériale ?

Extrait d’article publié dans la revue Al-Isbaah, intitulé « Le management public des ressources humaines, sous l’éclairage de la justice organisationnelle. Le cas de la fonction publique algérienne » , par Ouahabi Benramdane.

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1. Le contenu des statuts particuliers 

Etant à caractère général, les dispositions du statut général de la fonction publique ( https://www.joradp.dz/FTP/jo-francais/2006/F2006046.pdf ) sont précisées par plus de soixante  statuts  particuliers.

Ces statuts  sont pris sous formes de décrets exécutifs, par le premier ministre. Ils énumèrent les corps,  grades,  postes supérieurs,  classifications, ainsi que les conditions de recrutement dans le secteur de la fonction publique.

Ils précisent, aussi, les droits et devoirs spécifiques à chaque corps de fonctionnaires et le déroulement de leurs carrières.

Quelques statuts précisent des fautes professionnelles et des sanctions disciplinaires, en plus de celles citées par le statut général, compte tenu de la spécificité de certains corps de fonctionnaires, tels que les statuts particuliers des fonctionnaires de la sûreté nationale, des enseignants chercheurs, etc.

En principe, les statuts particuliers doivent être élaborées, avec un maximum de prudence, sur la base de critères prédéfinis, pour éviter d’éventuelles injustices entre différents grades.

2. Le master  sous-estimé, le master valorisé

Or, l’application de ces statuts particuliers a révélé  des injustices. À titre d’exemple, Les titulaires du diplôme de Master en biologie sont nommés au grade de biologistes de 2 ème degré, catégorie 13.

Par contre, le Master en droit et en autres spécialités n’avait aucune valeur, depuis le 20/01/2008 jusqu’au 09/11/2016, date d’effet de sa valorisation par l’octroi à son titulaire le grade d’administrateur analyste, catégorie 13, conformément au décret exécutif n°16-280 du 02/11/2016 ( j.o.r.a.d.p n°66 du 09/11/2016), modifiant et complétant le statut particulier des fonctionnaires appartenant aux corps communs.

3. L’incohérence des statuts particuliers,                          génératrice d’injustice

On enregistre, donc, une injustice pécuniaire et morale, durant plus de huit (08) ans vis-à-vis des titulaires du Master en plusieurs spécialités. Le cas du Master, que nous avons évoqué, incarne l’exemple type de l’injustice à deux dimensions :

  • Une sous-équité  distributive, du fait de la sous catégorisation ,
  • Une sous-équité interpersonnelle, à cause de la sous-estimation d’un titre universitaire.

Les titulaires du diplôme des études universitaires appliquées( DEUA) ont souffert de  la même situation d’injustice, et ont été rétablis également dans leurs droits, conformément au décret de 2016, précité.

On remarque aussi que les praticiens médicaux spécialistes, toutes spécialités confondues, sont égalitairement catégorisés,  sans considération du nombre             d’ années d’ études. La règle d’ or (Bac+…) relative à la catégorisation des niveaux  de qualification est spectaculairement transgressée.

Pourtant, La durée cumulée des études graduées et post- graduées  des   médecins spécialistes est plus longue que celle concernant les spécialistes en  pharmacologie et  en chirurgie dentaire. Dans ce cas, la classification ne répond pas a la règle de proportionnalité.

Ainsi, une injustice distributive, a caractère pécuniaire est facilement lisible. L’incohérence entre statuts a engendré de fortes protestations syndicales et estudiantines.

D’autres  incohérences  entachent le contenu des statuts, tel que la promotion au  choix  au profit des administrateurs principaux qui sont promouvables selon ce mode  de promotion au grade d’administrateur conseiller, alors  que les administrateurs principaux des services de santé  ne peuvent accéder au grade supérieur  qu’après examen professionnel.

L’hétérogénéité des  règles applicables aux fonctionnaires ne font qu’  approfondir les sentiments  d’injustice distributive. Cette dernière réduit  la performance  et ancre la culture de l’indifférence .(A suivre)